王佃利 王铮 | 国外公共价值理论研究的知识图谱、研究热点与拓展空间——基于SSCI（1998-2018）的可视化分析
作者简介
王佃利，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师；
王铮，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。
■ 摘要
伴随新公共管理理论的日渐式微，公共价值理论逐渐成为公共行政学界讨论的新热潮。以 Web of Science 数据库收录的发表于1998—2018年的675 篇公共价值研究的SSCI文献为研究样本，在初步勾勒研究文献的时间脉络、国家分布与学科方向的基础上，借助CiteSpace 软件系统梳理了该领域的经典文献和研究热点演进过程，并结合突现文献分析了该领域的研究前沿—主要聚焦在范式演进与理论建构、公众参与机制的完善和公共价值测量方法三个方面。国内外学者应该通过进一步的概念精化和更为严格的实证检验来解决当前该理论面临的挑战，中国学者尤应重视对于公共价值理论的研究以改善目前在该领域中的边缘地位。
引言
公共价值理论的研究肇始于20世纪90年代中后期新公共管理的日渐式微以及公共管理场域公共价值缺失、民主治理碎片化的窘境。哈佛大学教授莫尔（Moore）于1995年在《创造公共价值》一书中率先提出公共价值，并将公共部门管理工作的目的定义为创造公共价值，主张通过战略管理三角模型（价值、合法性支持和政治管理）将公共价值统摄进公共部门战略中。莫尔（Moore）虽未对公共价值的概念做以清晰的界定，但却将创造价值、公众偏好和民主程序等理念再次引入到公众视野，并开辟了有关公共价值讨论的热潮。在随后持续多年的讨论中公共价值的内涵逐渐丰翼，凯利(Kelly)等学者将其界定为政府通过服务、法律法规等行为创造的价值，这种价值由公众自己定义并由公众偏好决定，任何公共组织、服务提供者或职业的精神和价值，都必须以它们是否适合创造价值(更好的结果、服务和信任)来判断。波兹曼（Bozeman）认为一个社会的“公共价值”是指公民应该(和不应该)享有的权利、利益、规范性共识和公民对社会、国家和其他各方的义务，是政府和政策最根本的原则，其亦是某一特定社会渴望为所有公民提供的规范标准、社会支持、权利和程序保障，在此基础上波兹曼（Bozeman）将其与市场失灵和政府失灵相对比，进一步识别出公共价值失灵（Public Value Failure）的具体情境，并构造出公共价值失灵框架。
在西方整个公共行政学的发展史中，公共价值理论具有里程碑式的意义。作为一种继传统公共行政和新公共管理之后的第三种范式公共价值理论重新定义了如何应对效率、问责制以及合作等议题，它比传统的公共管理或新公共管理建立在更广阔的人性视野之上，标志着从主要关注结果和效率转向实现更广泛的政府公共价值创造目标。正是因为公共价值为我们理解政府活动并重新定义我们对国家的看法、目的以及由此而来的运作、运营和管理方式，其引起了学术界和实务界广泛而持续的讨论。然而，目前国内外尚缺乏针对公共价值研究进行追踪和评估的文献，而有关该领域知识增长的科学系统的探索更是凤毛麟角。
有鉴于此，我们选取1998-2018年期间SSCI收录的英文数据为数据来源，通过全面检索、数据筛选并建立研究数据库，继而借助科学计量软件citespaceⅤ对所得文献进行科学计量分析，在系统梳理国外公共价值研究的刊文和引文趋势、发文国家和学科方向等信息的基础上重点回答下述问题：其一，目前国外有关公共价值的研究处于何种状态、呈现哪些特点？其二，国外关于公共价值理论的研究有哪些经典理论（研究热点），经历了哪些阶段？其三，该主题最新的研究趋势和发展方向是什么？通过对上述问题进行回应，我们力图揭示国外公共价值研究的知识增长路径、前沿热点和进一步的拓展空间，以促进公共价值研究的知识积累。
研究方法与数据来源
（一）研究方法与工具
我们选取CiteSpaceⅤ为研究工具，协助进行文献计量和可视化。共引分析的主要目的是根据科学文献中累积共引轨迹形成的簇群来确定该知识领域的结构。CiteSpace软件基于共引分析(co-ciation) 和寻径网络算法(pathFinder)设计，并融合了库恩的科学发展模式理论、普赖斯的科学前沿理论、社会网络分析的结构洞理论、科学传播的信息觅食理论和知识单元离散与重组理论，其通过对特定领域文献进行计量，继而探寻学科领域演化的关键路径及知识拐点，并通过一系列可视化图谱的绘制来形成对学科演化潜在动力机制的分析和学科发展前沿的探测。具体来说，我们依据引文空间中的3个要点探寻国外公共价值研究的知识图谱：（1）中介中心性（betweenness centrality）：该指标用来测量共引网络中的关键节点，其反映该节点在网络中的重要程度，CiteSpace通常以紫色圈对此节点进行重点标注；（2）突发性（burst）：该指标反映某一主题、文献、作者或引证信息在某一段时间内的爆发性增长，突发性能够代表学术前沿，软件通常以红色圈对其进行标识；（3）引文年环（citation tree-rings）：引文年环代表某篇文献的引文历史，反映不同年份的引文时间序列, 年环的厚度与相应年份的引文数成正比。
（二）数据来源
我们采用汤姆森.路透公司（Thomason Reuters）提供的 Web of Science （WOS）数据库为数据来源，以“public value”or“public values”为主题检索词，时间跨度选择1998-2018，数据下载时间为 2018 年 12 月 20 日。通过对文献题目、摘要和关键词进行审阅、筛选和剔重后，所得共计675篇英文 SSCI论文题录，被引频次总计10934次，每条题录均包括作者、机构、关键词和参考文献等信息。
分析结果与讨论
（一）时间脉络、国家分布与学科方向
图1公共价值研究发文与引文数量分布图（1998-2018）
资料来源：作者自制
自1995年莫尔（Moore）首次提出公共价值概念以来，国外学术界关于公共价值的研究表现出长久且持续的生命力。图1可以看出，2008年之前每年关于公共价值的研究数量较少，一直在每年10篇的振幅波动，但基本呈现稳步增加的趋势；2008年之后相关研究的数量增长较快，除个别年份总量有所回落之外，基本呈现逐年上涨的态势。与此相对应，公共价值研究论文的被引数量也呈现快速上涨趋势，尤其在2005年之后增速较为明显，2015年年被引数量首次超过1000，随后逐步增加至2017年的1747次。去除自引后，1998-2018年之间平均每篇文献被引14.84次，在社会科学领域中被引率居于前列。这与20世纪90年代以来，全球范围内新公共管理理论的逐渐式微，以及治理理论在公共部门改革实践中对于市场机制、公民社会和公共部门之间角色和价值边界定位的强烈需求息息相关。
图 2公共价值研究排名前十位的发文国家
资料来源：作者自制
在公共价值研究的发文国家上，我们选取了发文量前十的国家进行展示（图2）。公共价值的研究始于美国，并在较短的时间内掀起席卷全球的研究热潮。欧洲的英国、荷兰、比利时和挪威等国家、北美洲的加拿大和澳洲的澳大利亚，包括亚洲的中国和韩国都相继展开对公共价值的研究，但无论是发文数量、引文数量抑或发文机构，美国始终占据主导地位并引领该领域的研究前沿。在发文机构的前十名中，美国占据6席，乔治亚大学系统（UNIVERSITY SYSTEM OF GEORGIA）、亚利桑那州立大学（ARIZONA STATE UNIVERSITY）和哈佛大学（HARVARD UNIVERSITY）等对公共价值的研究作出了较为重要的贡献。
国外公共价值研究的另一个突出的特点是社会科学占主导，交叉学科和跨学科性质比较明显。结合表1可以看出，在675篇文献中，三分之一左右的文献来自于公共管理，16%来自于商业经济学，法学和生态环境科学分别贡献15%左右的文献，除此之外，信息科学、医学、科学学等学科也分别贡献了4%-7%不等的文献。而在刊载期刊类型上，有关公共价值议题的研究多刊载在公共行政评论（PAR）、澳大利亚公共行政杂志（AUSTRALIAN JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION）和美国公共行政评论（AMERICAN REVIEW OF PUBLIC ADMINISTRATION）等公共管理类期刊上，由此可以窥视出从公共管理、经济学和法学角度将公共价值与公共行政、公共管理相结合的研究是该领域的主流。
表1公共价值研究学科方向与篇数占比
学科方向 | 篇数 | 占比（%） |
PUBLIC ADMINISTRATION | 239 | 35.407 |
BUSINESS ECONOMICS | 108 | 16 |
GOVERNMENT LAW | 104 | 15.407 |
ENVIRONMENTAL SCIENCES ECOLOGY | 101 | 14.963 |
INFORMATION SCIENCE LIBRARY SCIENCE | 46 | 6.815 |
SOCIAL SCIENCES OTHER TOPICS | 46 | 6.815 |
HEALTH CARE SCIENCES SERVICES | 28 | 4.148 |
SCIENCE TECHNOLOGY OTHER TOPICS | 26 | 3.852 |
PUBLIC ENVIRONMENTAL OCCUPATIONAL HEALTH | 23 | 3.407 |
COMMUNICATION | 22 | 3.259 |
资料来源：作者自制
（二）研究经典：关键节点文献分析
关键节点是不同网络之间的节点，之所以谓之为关键节点，是因为他们在不同聚类之间充当着“桥梁“作用，其包括两个网络共享的公共节点和通过网络间链接的节点，因此他们的中心度和被引频次相对较高。通过对公共价值关键节点文献的分析，有助于把握该领域的研究经典。在Citespace中节点类型（Node Types）选择Cited Reference，时间切片（Year Per Slice）为 5 年，为保证聚类效果，我们将 TopN% 设置为50%，也就是每年出现频率最高的 50%术语或者文献；经过反复调整，设置阈值为(2 , 2 , 20 )( 4 , 3 , 20 )( 2 , 2, 20)。运行软件后得到文献共被引网络（图3），其中有93个节点，189条连线，网络密度为0.0442，Q值为0.75（>0.3），S值为0.56（>0.4），表明所得图谱结构显著且可信度较高。
图3公共价值研究文献共被引网络图谱
资料来源：作者通过Citespace软件绘制
综合图3和表 2可以发现，在公共价值研究的关键节点文献中，发文时间最早的是斯托克（Stoker）的《公共价值管理:网络治理的新叙事?》一文，其之所以成为关键文献被识别出来，是因为斯托克（Stoker）在该文中最先将公共价值管理确定为继传统公共行政和新公共管理之后的第三种范式，并从对公共利益的理解、公共服务精神的本质、管理者的作用等方面将公共价值管理与传统公共管理和新公共管理进行对比，认为利益相关者的广泛参与和高效的协商渠道有助于缓和传统公共行政和新公共管理中“管理（效率）”和“民主”之间的紧张关系，从而更加有效地应对效率、责任和公平的挑战。[6]如果说斯托克（Stoker）是公共价值成为第三种范式的代言人，那么奥弗林（Oflynn ）则可谓之为该范式的推动者，后者不仅关注到公共价值管理范式的特征，而且为公共管理者在实践中应对范式变迁带来的挑战提出了具体的操作建议，这也正是该文献的关键价值所在。奥弗林（Oflynn ）指出公共价值管理是应对新公共管理导致的个人需求和公众利益之间冲突加剧、公共责任碎片化和问责缺失的窘境而产生的，因此公共管理者不仅要关注效率，更应该在不同利益和相互竞争的利益相关者之间进行合作和协调，通过创建和维护信任、回应集体偏好、发展跨域管理能力以应对分散权威背景下的跨域公共管理问题。
接下来的关键问题是，尽管公共价值作为第三种范式的观点引起学界持续的讨论和关注，但是公共价值完整系统的理论体系却并未建立起来。基于此，同时期的一些学者开始着手完善公共价值最基础的理论建构，并对其适用性进行检验。约根森（Jorgensen）着眼于公共价值的来源、是否具有层次结构以及如何评估公共价值等根本问题，列出了72个公共价值清单，并归纳出7个公共价值簇群，认为公共价值来源于社会、文化、个人和群体，而非政府独有。尽管约根森（Jorgensen）对公共价值的来源和构成等基础性问题做出了理论回应，但这种回应一定程度上是建立在应然层面的，缺乏与该理论在实践应用层面的对话，而随后的研究无疑弥补了这一重要的研究缺失。威廉姆斯（Williams）将公共价值的核心论点纳入实证调查和检验，并通过文献梳理确定出学界和实务界对公共价值辩论的三个核心主题，分别是公共价值的操作性、公共价值的来源和对国家和官僚的良性假设，并主张通过协调一致的研究、辩论和程序来检验公共价值在实践中的应用。
表2 公共价值理论研究关键节点文献
序号 | 作者 | 年份 | 文献 | 被引频次 |
1 | Moore M | 2013 | 《识别公共价值》 | 32 |
2 | Bryson JM | 2014 | 《公共价值治理:超越传统公共行政与新公共管理》 | 32 |
3 | Bozeman B | 2007 | 《公共价值与公共利益:平衡经济个人主义》 | 29 |
4 | Jorgensen TB | 2007 | 《公共价值清单》 | 25 |
5 | Stoker G | 2006 | 《公共价值管理:网络治理的新叙事?》 | 23 |
6 | Rhodes RAW | 2007 | 《公共价值的限度：从“柏拉图卫士”手中挽救责任政府》 | 20 |
7 | Oflynn J | 2007 | 《从新公共管理到公共价值:范式变革与管理启示》 | 17 |
8 | Benington J | 2011 | 《公共价值:理论与实践》 | 16 |
9 | Nabatchi T | 2012 | 《将“公众”重新纳入公共价值研究:设置参与机制以识别和回应价值》 | 13 |
10 | Williams I | 2011 | 《评价公共价值:过去、现在和未来》 | 13 |
资料来源：根据Citespace软件输出结果绘制
罗兹（Rhodes）、波兹曼（Bozeman）和贝宁顿（Benington）的研究则更进一步，三位学者检验了公共价值理论在不同政体和不同公共服务领域的适用性以及带来的挑战。前者认为莫尔（Moore）对公共价值秉持的观点是带有不受欢迎的现实主义色彩的理想主义，他首次提出了“公共价值阶梯”分析框架，通过该框架来衡量威斯敏斯特系统中公共管理方法的有效性，认为公共价值理论在应用于威斯敏斯特体系时存在缺陷。同样的，波兹曼（Bozeman）在分析美国一些私有化案例的基础上，发现公共价值在应用过程中很大程度上被经济个人主义哲学或“市场主导”的教条所边缘化，因此他率先开发出“公共价值图谱”来分析特定决策和政策过程中的市场成功/失灵以及公共价值成功/失灵，同时主张通过开放和自由的民主审议和公众参与重新寻回公共价值。贝宁顿（Benington）在《公共价值:理论与实践》一书中对公共价值理论进行批判性分析，并在重点公共服务领域对“战略三角模型“在实践中的应用进行了检验，一方面他扩展了“公共领域”的概念（心理的、社会的、政治的、制度的空间），使得公共价值的创造和削弱得以在“公共领域”这个空间中发生，并将公共价值的适用性推广至民主政府之外其他形式的政府；另一方面他较早的认识到公共价值需要在持续的对话中形成，主张公众参与到公共管理实践中以获得捍卫公共价值所必需的指导，但其并没有就如何开发公众参与公共价值创造的机制展开进一步的探讨。
因此，接下来的重点是公众如何参与公共价值创造？公共价值又如何被识别和测量？作为对前者的回应，Nabatchi认为8个参与式设计元素的选择能够帮助公共行政人员识别和理解公共价值，8个元素分别是合作水平（专注于识别个人和团体的需求和价值）、沟通方式（协商沟通>双向沟通>单向沟通）、共享决策权限级别（告知、协商、参与、合作与赋权）、信息材料（参与过程提供充足的信息材料）、参与者选择（“公共”而非“涉众”）、参与招聘（消除阻碍参与者的参与障碍）、循环和迭代（多次协商）。Nabatchi的研究之所以受到广泛有以下原因：其一，其通过特定政策领域的试验，关注到公众参与对于解决基于价值的政策冲突的作用；其二， 8个参与式元素开拓了参与机制，能够有效地帮助管理者识别和理解基于价值的政策冲突。尽管如此，Nabatchi只关注到参与式设计如何帮助管理者识别和理解公共价值。但是，识别和理解只是解决基于价值的策略冲突的第一个障碍，在面临特定的政策冲突时，管理者还必须对相互竞争的公共价值进行排序、聚合或选择，然而Nabatchi的研究却并未对此进行进一步的拓展。在此基础上，莫尔（Moore）提出了公共价值账户(PVA)、公共价值链（Public value chain）和公共价值计分卡（public value score-card）理论，以帮助公共管理者命名、观察以及测量公共价值。该书亦是10篇关键节点文献中被引频次最高的文献，作者将案例研究与理论结合起来，主张通过“公共价值账户”来引导公共组织增加价值创造；通过公共价值链收集绩效信息，从而为公共价值记分卡的运营能力提供数据收集需求；在此基础上利用公共价值计分卡（包括授权环境、使命价值、运行能力）进行公共价值的绩效测量。
经过近20年的讨论和探索，公共价值理论的研究逐渐成为相对完整的体系，但学者多是就公共价值理论框架下的单一议题展开思辨，一个具有囊括性和方向指引性的研究显得尤为迫切。鉴于此，布莱森（Bryson）于2014年在《公共价值治理:超越传统公共行政与新公共管理》中首次将莫尔（Moore）、波兹曼（Bozeman）、贝宁顿（Benington）等公共价值研究前沿学者的观点和经典文献进行了系统梳理，在此基础上指出未来的研究应该通过进一步的概念精化和严格的实证检验来解决当前该理论面临的挑战；研究应重点关注公共价值是否存在价值等级划分和价值排序问题，除此之外，公共价值评估主体、评估方法和标准也需要进一步的研究。这是自1995年莫尔（Moore）首次提出公共价值以来少有的对公共价值理论进行系统梳理的研究，而这样的研究在网络治理复杂性愈发凸显以及公共政策领域价值冲突愈演愈烈的时代背景下显得恰逢其时。布莱森（Bryson）提出的公共管理者要与非营利组织、企业、媒体和公民合作、绩效评估应涵盖基于非任务导向的价值观（公平、正当程序、信息自由、公民发展等）、政策分析应包括一系列广泛的价值观，而不仅仅是传统意义上的效率、有效性等建议对于创造公共价值同样具有现实的指导作用。
（三）研究趋势：研究热点演进分析
研究热点是指在一定时期内数量较多且内在联系紧密的一组文献所研究的主题，对研究热点的分析有助于把握该领域发展过程中的研究焦点。在 CiteSpace 节点类型中选择“Keyword”，时间切片（ slice）为5，反复调整后设置阈值（Thresholds）为（2,2,20）（4,4,20）（2,2,20），运行 CiteSpaceⅤ，绘制关键词共现网络，并选择时区视图（Time Zone）以直观地展现公共价值的时间分布和研究趋势。
图 4公共价值理论研究的关键词共现时区图
资料来源：作者通过Citespace软件绘制
由图4可知，在关键词共现网络时区视图中，按出现时间顺序依次为“public value（公共价值）”“management（管理）”“policy（政策）”“participation（参与）”“governence（治理）”“performance（绩效）”等高频节点。同时结合各阶段高频关键词，可更加直观地分析公共价值研究的阶段性研究热点，按时间动态可将其分为3个阶段:
第一阶段（2000—2007）：此阶段主要是研究公共价值的基本理论，主要的切入点是将其与传统公共行政和新公共管理进行对比分析。主要的高频词汇有公共价值、管理、政策、价值和服务等。在关键节点文献《公共价值管理:网络治理的新叙事?》、《从新公共管理到公共价值:范式变革与管理启示》中，斯托克（Stoker）与奥弗林（Oflynn ）均基于公共价值管理与传统公共行政和新公共管理的对比分析，完善了公共价值的历史使命、主要内涵、理论主张等基本的理论框架；[6,8]约根森（Jorgensen）、波兹曼（Bozeman）和罗兹（Rhodes）分别在《公共价值清单》、《公共价值与公共利益:平衡经济个人主义》、《公共价值的限度：从“柏拉图卫士”手中挽救责任政府》文献中对公共价值理论的根本问题（理论来源、价值层次性和理论适用性）和简单的识别测量问题做出了回应，为公共价值理论在不同学科、不同政体间的应用奠定了理论基础和分析框架。系统梳理该阶段的研究进展可以发现，斯托克（Stoker）与奥弗林（Oflynn ）是最初推动公共价值理论成为第三种范式的奠基性学者，二者的贡献在于从历史和比较分析的视角系统解释了公共价值理论相对于前两种范式的特点，为而后学者的研究奠定了最基础的研究框架。后续的学者则在此基础上进一步夯实了理论框架，对公共价值的内涵界定、理论来源和实用性做了更进一步的分析验证，但此阶段的研究忽视了几个重要的维度：首先，非营利部门在创造公共价值的网络中扮演的角色问题未引起学者的关注；其次，尽管学者注意到公共管理者扮演着重要角色，但关于权力如何影响和塑造公共价值争议的研究仍处于空白状态；第三，在美国的背景下，已有研究严重低估了价值争议的程度和利益集团对价值选择的影响。
第二阶段（2008—2013）：此阶段的典型特征是在完善理论基础的同时“检验理论”和“完善方法”。此阶段主要的高频词汇有政府、治理、绩效、责任、评估等。在关键节点文献《公共价值:理论与实践》中，贝宁顿（Benington）对“战略三角模型“在重点公共服务领域实践中的应用进行了检验，指出了公共管理者在公共战略制定和合法性建设中的关键作用。威廉姆斯（Williams）、Nabatchi、莫尔（Moore）则分别论述了公共价值理论在实践中的核心争议、公众参与公共价值创造的途径和测量公共价值的方法。该阶段的研究主要有以下贡献：其一，丰富了公共价值测量方法，使公共价值这个模糊的概念可操作化，尽管学者之间对测量方法之间存在较大的分歧，但这种分歧无疑填补了原有的研究真空；其二，填补了该领域在实证研究上的空缺，通过公共部门改革的规范性案例检验该理论在不同领域中的适用性。
第三阶段（2014—2018）：该阶段在继续完善公共价值创造和评估测量方法的同时，开始反思公共价值自身的理论建构问题和在实践中出现的争议，并尝试加强该理论的实用性。此阶段主要的高频词汇有信任、创新、网络、电子政府、数字政府和跨部门合作等。可以看出，如何将电子政务的创新、数字政府和互联网技术与公共价值理论的应用相结合，尤其是依托网络技术和大数据来促进公共价值的创造、公众参与和偏好吸纳，以及凭借这些网络技术进一步完善公共价值评估方法，并以解决跨部门公共问题为目的导向成为该阶段研究的热点。在关键节点文献《公共价值治理:超越传统公共行政与新公共管理》中，布莱森（Bryson）指出未来研究中厘清公共价值概念自身的内涵和评估方法的重要性，以期使公共价值理论在跨部门的合作中发挥更大的实效。
（四）研究前沿：突现文献分析
前沿领域的探析和和追踪能够反映某一领域最近的知识动态，其中的一个重要方面体现在突现文献的分析，Citespace将引证分析(历时性)和共引分析(结构性)综合起来，创建了从“知识基础”映射到“研究前沿”的理论模型，能够通过对研究前沿的引文研究形成相应的知识基础。具体来说，突现文献即某一时期内被引频率激增的文献，其在很大程度上反映该领域的研究前沿和热点演化。通过Citespace的分析结果来看，共检测出15篇突现文献，进一步分析发现该领域的研究前沿主要聚焦在三个方面。
1.经典延续：范式演进与理论建构
对公共价值理论能否作为一种新范式的讨论主要集中在2000—2007年之间，但最近也有学者仍就其与传统公共行政和新公共管理之间的关系进行进一步的比较研究。公共行政新理论和新实践总是基于现实的挑战以及对以往理论的缺陷进行回应而产生的，[23]公共价值理论同样遵循这一逻辑，其发源于传统公共行政和新公共管理中个人经济主义的弥漫以及公平等价值的缺失。在突现文献《公共价值治理:超越传统公共行政与新公共管理》中，布莱森（Bryson）认为公共价值治理强调并突出了过去研究范式中一直存在但不占主导地位的与价值有关的问题，其强调了四种重要的立场，它们共同代表了对当前挑战和传统公共行政以及新公共管理范式缺点的回应：（1）强调公共价值的重要性；（2）认识到政府作为公共价值的保障者的特殊作用；（3）强调公共管理和公共服务的重要性;（4）重视民主和合作治理。因此，在新环境中公共管理者必须注重与非营利组织、企业、媒体和公民合作以实现公共目标和创造公共价值。并且，更加紧迫的任务或许是改变公共价值研究碎片化的现实情境，完善公共价值理论的基础概念和框架。
此外，公共价值理论自身的建构仍然是一个经久不衰的话题，公共价值理论自身的持续建构依旧是学术界和实务界一直关注的重点。具体来说，（1）什么是公共价值？（2）公共价值的层次性和排序问题？（3）如何识别和评估公共价值？（4）如何处理价值冲突？诸如此类的讨论还有很多，虽然不同立场和学派的学者所持观点不同—似乎公共价值是如此具有包容性和模糊性的词语，以至于精确和普遍认同的定义是如此的难以给定，但毋庸置疑的是上述问题的讨论和辩述逐渐为我们揭开原本遮掩在晦涩和抽象的公共价值面前的层层面纱，使我们能够有机会得以窥视它宏大理论图景中的一隅。
2.扩展更新：公众参与机制
政策冲突总是与公共价值争议和公众参与的匮乏相关的，公众参与能够帮助确认公共价值的构成因素，并能够辅助达成权衡目标。尽管学者们普遍认识到公众参与是必要的，但是关键的问题是，公众如何参与？国际公众参与协会(IAP2)依据“公众参与目的”与“公共承诺”两个维度设计了公众参与决策过程的五层图谱，分别是告知公众、公众协商、公众参与、公众合作与赋权于公众。五层图谱为学界分析公众参与提供了类型学划分的重要依据，但是一方面，个人和团体往往对反映特定价值取向的公共政策持有相异的观点；另一方面，不同的个体、立场和情境同样会影响对公共价值的判断。因此，能否创造公共价值和防止公共价值失灵往往取决于是否能在不同的价值之间取得权衡。在这个意义上，仅仅有公众参与的层次和类型学划分是不充分的，一个嵌入了公众参与程序和原则的公共政策设计是必要的。基于此，在结合公众参与决策过程的五层图谱的基础上，Nabatchi在突现文献《将“公众”重新纳入公共价值研究:设置参与机制以识别和回应价值》中确立了影响公共管理者识别和理解与政策冲突有关的公共价值能力的8个公众参与因素（前文已经介绍，在此不做赘述），基于这8个参与式元素而设计的公共政策将有利于公众参与，并且能够有效地创造公共价值。此外，有关公众参与价值创造的辩论仍在持续，这包括政府官员主导与公众参与之间的悖论、公众参与不足与公共价值失灵之间的关系、政府官员如何与公众合作等议题。
3.前沿方向：公共价值测量方法
伴随着公共价值理论的逐步完善，对其实用性的关注愈发迫切。如何判断公共价值是否被创造？如何设计识别和测量公共价值的方法？如果不能在实践中检验公共价值理论，那么他仅仅只能作为一个有用的教学工具而非广泛适用的理论。幸运的是，2014年前后有关公共价值测量方法的研究逐渐出现，并一跃成为有关公共价值讨论新的热点。前文介绍过的关键节点文献—莫尔（Moore）的《识别公共价值》]一书再度成为突现文献进入到我们的视野，他所提出公共价值账户(PVA)、公共价值链（Public value chain）和公共价值计分卡（public value score-card）理论为公共管理者识别公共价值提供了具体的操作方法。与莫尔（Moore）的研究相对应，罗兹（Rhodes）关注到公共价值理论及其方法在不同政体间的适用性问题，并以操作行为/规范愿景、高风险/低风险为分类标准，构建了“公共价值阶梯（ladder of public value）”矩阵以识别在威斯敏斯特体系中发挥作用的公共价值管理方法，研究发现阶梯的较低层次是可行的—即如果公共价值是为了提高绩效而进行的调整，或者是为了在政策执行者和公民之间建立更好的关系而设计的管理技术，那么它就有一定的有效性；但是职位越高，公职人员的角色就越接近柏拉图式的监护人，进行有效改革的可能性就越低。
结论与讨论
文章基于文献计量学和知识图谱研究方法，对“Web of Science“数据库中收录的675篇公共价值理论研究的英文 SSCI文献进行了可视化分析。研究发现：（1）公共价值理论的研究自20世纪中晚期开始之后经历了10年左右的沉寂期，自2008年前后发文数量开始增速上涨，发文国家上由美国占主导并逐渐蔓延至欧洲和澳洲，并呈现出社会科学占主导，交叉学科和跨学科性质比较明显的特征；（2）在关键节点文献中，以斯托克（Stoker）和奥弗林（Oflynn ）为代表的学者率先将公共价值管理作为继传统公共行政和新公共管理之后的第三种范式，将其与后者进行对比研究，随后波兹曼（Bozeman）、贝宁顿（Benington）和莫尔（Moore）等学者将公共价值失灵、公共价值测量方法引入到公共价值研究中；（3）该领域的研究热点经历了”公共价值理论构建—检验理论和完善方法—回应争议和加强实用性“三个阶段的演变，当前的研究前沿聚焦在范式演进与理论建构、公众参与机制的完善和公共价值测量方法三个方面。然而，尽管公共价值在学术和实践环境中越来越受欢迎，但是公共价值理论的研究上仍然存在不容忽视的挑战：
首先，模糊的概念和缺乏一致性的术语掣肘了理论发展。公共价值究竟是什么的问题尚未形成学界共识，摩尔最初设想的公共价值包括服务导向的公共机构、效率和实现社会效益、公共组织公正和公平的原则运作；波兹曼（Bozeman）将公共价值定义为公民应该(和不应该)享有的权利、利益、规范性共识和公民对社会、国家和其他各方的义务。莫尔更专注于公共管理者，而波兹曼（Bozeman）则更专注于政策或社会层面，尽管摩尔对公共价值的定义比波兹曼（Bozeman）的更加模糊，但它强调了具体的公共价值:效率、有效性、社会和政治认可的预期结果等，其他学者将公共价值定义为“政府通过服务、法律法规和其他行动创造的价值”。奥弗林（Oflynn ）在谈及这一现象时指出，“一个清晰的定义仍然难以捉摸”，而且是一个“多维构造”。[8]公共价值的概念是如此的模糊以至于似乎所有涉及到价值的概念都能与其相联系，这一松散关联的全面标签导致对现实问题的解释出现巨大差异。
其次，在研究方法上价值思辨类的规范性研究居多，实证研究匮乏。尽管以贝宁顿（Benington）、威廉姆斯（Williams）和Nabatchi等为代表的学者对该理论在不同政策领域和不同制度下的适用性做出了检验，但此类的研究仍然比较匮乏。多数的研究仍是在宏观层面就该理论的价值和优势等展开讨论，无可否认该理论的确提供了比传统公共管理和新公共管理更广泛的公共价值观念，但为了取得进展，学者们应该通过严格的实证检验来解决当前理论研究面临的挑战。
最后，对中国学者在该领域的研究而言，目前国内的研究尚未形成可被识别的知识图谱。截止2018 年 12 月 20 日，笔者以公共价值为主题词在中文社会科学引文索引（CSSCI数据库）进行检索，所得文献共计86篇，将其导入CiteSpaceⅤ后发现所得图谱结构不显著（Q值<0.3且S值<0.4），表明国内公共价值研究的文章尚未形成完整的结构显著的共被引网络，可见国内学者对公共价值的研究关注有待继续提升，中国学者在公共价值研究领域中处于边缘地位。
作为公共行政学领域的新翘楚，公共价值理论对公共管理者重新审视履职思维、对于政府妥善处理与民众的关系和跨部门治理的重要价值不言而喻。为了取得更进一步的进展，学者们应该通过进一步的概念精化和更为严格的实证检验来解决当前该理论面临的挑战。对于国内学者而言，如何结合中国的现实土壤焕发公共价值管理理论的生命力，使其切实服务于我国的具体国情，也是实务界和学术界需要进一步思考的议题。
文章来源 /《中国行政管理》2019年第6期
本期编辑 / 梓仪
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